SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES

OFICIO: 220-021981 07 DE FEBRERO DE 2023

ASUNTO: COMPETENCIAS DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES DENTRO DEL MARCO DEL SISTEMA INTEGRADO DE PARA EL CONTROL Y VIGILANCIA SECTOR SALUD

Acuso recibo del escrito citado en la referencia, con el cual se presenta una consulta dentro del contexto del Sistema Integrado de Control y Vigilancia para el Sector Salud, establecido en el artículo 2 de la Ley 1966 de 2019.
Antes de resolver lo propio, debe reiterarse que la competencia de esta Entidad es eminentemente reglada y sus atribuciones se hayan enmarcadas en los términos del numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 82, 83, 84, 85 y 86 de la Ley 222 de 1995 y el Decreto 1736 de 2020, modificado parcialmente por el Decreto 1380 de 2021.
Así, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1736 de 2020, es función de la Oficina Asesora Jurídica de esta Entidad absolver las consultas jurídicas externas en los temas de competencia de la Superintendencia de Sociedades, salvo las que correspondan a actuaciones específicas adelantadas por las dependencias de la Entidad y, en esa medida, emite un concepto u opinión de carácter general y abstracto que como tal no es vinculante ni compromete su responsabilidad.
Con el alcance indicado, este Despacho procede a responder su consulta en los siguientes términos:
“1. ¿La ampliación del objeto social de una compañía de medicina prepagada del tipo Sociedad Anónima, requiere autorización previa por parte de la Superintendencia de Sociedades?”
A. LEY 1966 DE 2019. SISTEMA INTEGRADO DE CONTROL, INSPECCIÓN Y VIGILANCIA PARA EL SECTOR SALUD.
El artículo 1 de la Ley 1966 de 2019, por medio de la cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones, establece lo siguiente:

“Artículo 1°. Del objeto y alcance. La presente ley adopta medidas a fin de mejorar la transparencia, vigilancia, control y aplicación del uso de los recursos financieros del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Mejorar la eficiencia de operación y transparencia a través de la unificación de los sistemas de información de gestión financiera y asistencial, la publicación de información esencial para el control social y rendición de cuentas de los agentes del sector; así como introducir decisiones de operación de la prestación de servicios y mecanismos de asignación de recursos para el aseguramiento por desempeño, con el fin de promover la alineación entre agentes del sector, que logre resultados encaminados hacia el mejoramiento de la salud y de la experiencia de la población colombiana en los servicios de salud.”
Conforme al artículo 2 de la referida ley, se crea el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, en los siguientes términos:
“Artículo 2°. El Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud. Créase el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, a partir de la acción especializada y coordinada entre la Superintendencia Financiera, Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Nacional de Salud, bajo la coordinación y dirección de esta última quien será la encargada de adelantar el proceso sancionatorio, sin causar cargo alguno por sobretasas, o tarifas de contribución adicionales.
La Superintendencia Financiera podrá servir de asesor técnico, brindar capacitación, emitir conceptos, transferencia de conocimiento, y mejores prácticas para el fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que esta ejerza la inspección, vigilancia y control sobre las Entidades Promotoras de Salud u otras aseguradoras en salud, así mismo, sobre operadores logísticos de tecnologías en salud y gestores farmacéuticos, en lo que corresponde a las condiciones financieras y a las buenas prácticas de gobierno corporativo que deben cumplir estas entidades. La Superintendencia Financiera emitirá un informe anual sobre el desempeño de los principales indicadores financieros de estas entidades.
La Superintendencia de Sociedades ejercerá la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades del sector salud y empresas unipersonales que operen en el sector, a efecto de verificar el cumplimiento de las normas de derecho de sociedades y demás asignadas a este ente de control. El Gobierno reglamentará la materia.

La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá la vigilancia, control e inspección sobre la promoción de la competencia en el sector salud, mediante la imposición de multas cuando se infrinjan las disposiciones de prácticas comerciales restrictivas a la competencia y competencia desleal, fusiones y obtención de control de empresas en el mercado de la salud y el abuso de posición de dominante, entre otras.
Parágrafo 1°. Se entiende por gestores farmacéuticos los operadores logísticos, cadenas de droguerías, cajas de compensación y/o establecimientos de comercio, entre otros, cuando realicen la dispensación ambulatoria en establecimientos farmacéuticos a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud por encargo contractual de las EPS, IPS y de otros actores del sistema.
Parágrafo 2°. Respecto de las investigaciones para determinar si se configuran grupos empresariales o situaciones de control, en los términos del artículo 30 de la Ley 222 de 1995, la competencia será de la Superintendencia de Sociedades.” (Negrilla y subrayado fuera de texto).
B. OFICIO 220-333440 DEL 23 DE DICIEMBRE DE 2022
En el Oficio 220-333440 del 23 de diciembre de 2022, esta Oficina, respecto de las competencias especiales asignadas a la Superintendencia de Sociedades frente al Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, trajo a colación algunos de los apartes más importantes de un pronunciamiento del H. Consejo de Estado en un trámite de definición de competencias administrativas entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Superintendencia de Sociedades1, en el cual se abordó a profundidad el régimen jurídico aplicable en los siguientes términos:
“(…)
4.4 Competencias especiales de la Superintendencia de Sociedades frente a las sociedades del sector salud.
Como lo mencionó la Sala en decisión anterior, la Ley 1966 de 2019 adoptó medidas para mejorar la transparencia, la vigilancia, el control, la aplicación y el uso de los recursos financieros del Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 1).

De acuerdo con la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, su finalidad era la de mejorar la vigilancia, el control y la aplicación en el uso de los recursos financieros del Sistema de Seguridad Social en Salud; unificar los sistemas de información de gestión financiera y asistencial, y brindar transparencia para el acceso de los asegurados al servicio de salud.
Para tal efecto, se creó el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, que opera a partir de la acción especializada y coordinada entre las Superintendencias Financiera, de Sociedades de Industria y Comercio y Nacional de Salud, bajo la coordinación y dirección de esta última. En este sentido, el artículo 2 establece, en su parte pertinente:
“Artículo 2°. El Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud. Créase el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, a partir de la acción especializada y coordinada entre la Superintendencia Financiera, Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Nacional de Salud, bajo la coordinación y dirección de esta última quien será la encargada de adelantar el proceso sancionatorio, sin causar cargo alguno por sobretasas, o tarifas de contribución adicionales.
[…]
La Superintendencia de Sociedades ejercerá la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades del sector salud y empresas unipersonales que operen en el sector, a efecto de verificar el cumplimiento de las normas de derecho de sociedades y demás asignadas a este ente de control. El gobierno reglamentará la materia.
[…] [Subrayas de la Sala].
Como se observa, el nuevo Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, creado por la Ley 1966, es un sistema integrado de supervisión sobre los servicios, las actividades, los recursos y las entidades que participan en el Sistema de Salud, que implica la acción especializada y coordinada de varias superintendencias (entre ellas, la Superintendencia de Sociedades), bajo la coordinación y dirección de la Superintendencia Nacional de Salud, la cual, adicionalmente, mantiene la competencia para tramitar los procesos administrativos sancionatorios a que haya lugar.

n relación con la Superintendencia de Sociedades, en particular, la norma transcrita le otorga la función de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades y las empresas unipersonales que actúan en el sector salud, con el fin de verificar el cumplimiento de las normas del derecho societario «y demás asignadas a este ente de control».
La norma citada también señala que el Gobierno Nacional debe reglamentar «la materia», es decir, lo atinente a la función de inspección, vigilancia y control otorgada a la Superintendencia de Sociedades, dentro del Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud.
Para la adecuada interpretación de esta norma, es importante señalar, que la Ley 1966 no derogó expresamente ninguna de las leyes que regulaban, con anterioridad, las atribuciones de la Superintendencia Nacional de Salud en relación con la inspección, vigilancia y control de las entidades que operan en este sector. Por el contrario, el artículo 17 de la misma ley ratificó algunas de estas potestades, en los siguientes términos: (Negrilla y subraya fuera de texto)
“Artículo 17. Facultades de la Superintendencia Nacional de Salud. Las decisiones administrativas que en ejercicio de sus funciones adopte la Superintendencia Nacional de Salud, en el marco de las medidas establecidas en el numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, así como las de revocatoria total o parcial de habilitación o autorización de funcionamiento de las Empresas Promotoras de Salud previstas en el artículo 230 de la Ley de 1993, de igual forma las previstas en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, serán de ejecución inmediata.
El recurso de reposición que se interponga contra este acto administrativo se concederá en el efecto devolutivo.” [Subrayas añadidas].
Vale la pena recordar que tanto el artículo 37, numeral 5°, de la Ley 1122 de 2007, como el artículo 230 de la Ley 100 de 1993 se refieren a las potestades otorgadas a la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer la intervención forzosa administrativa de las EPS, con el fin de administrarlas o liquidarlas; para someterlas a la medida de vigilancia especial; para adoptar otras medidas similares sobre tales empresas; para otorgar y suspender, o revocar, su permiso de funcionamiento, y para investigarlas administrativamente e imponerles las sanciones previstas en la ley.
Igualmente, es relevante comentar que el Gobierno Nacional ha expedido varios decretos en los que ha reglamentado lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1966 de 2019, tanto en relación con las funciones de la Superintendencia de Sociedades como en lo concerniente a las funciones de la Supersalud, con respecto al Sistema Integrado de Inspección, Vigilancia y Control para el Sector Salud. (Negrilla y subraya fuera de texto).
Debe mencionarse el Decreto 1736 de 2020, que modificó la estructura de la Superintendencia de Sociedades, y reiteró que esta es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante el cual el presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles (artículo 1). (Negrilla y subraya fuera de texto).
Respecto de las funciones de dicha Superintendencia en el sector salud, el artículo 7, numeral 44, establece que dicha entidad deberá:
44. Ejercer las funciones asignadas a la entidad dentro del Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud creado mediante la Ley 1966 de 2019, sobre sociedades y empresas unipersonales que operan en el sector, a fin de apoyar a la Superintendencia Nacional de Salud frente a la verificación del cumplimiento de las normas de derecho de sociedades, bajo la coordinación y dirección de dicha superintendencia, quien es la encargada de adelantar los procedimientos administrativos sancionatorios que correspondan […]. [Se resalta]. (Negrilla y subraya fuera de texto).
Así, al despacho del superintendente de Sociedades se le asignó la función de dirigir, coordinar y controlar el ejercicio de las facultades asignadas a esa entidad, dentro del referido Sistema (artículo 8, núm. 14), y al despacho del superintendente delegado de Supervisión Societaria se le asignó la dirección de las funciones de apoyo asignadas a esta entidad, dentro del mencionado Sistema Integrado, que no hayan sido otorgadas expresamente a la Superintendencia Nacional de Salud, frente a las sociedades comerciales y las empresas unipersonales que operen en dicho sector. En todo caso, la disposición citada reitera que el procedimiento administrativo sancionatorio para dichas sociedades, será competencia de la Supersalud (artículo 17, núm. 27). (Negrilla y subraya fuera de texto).
Como se infiere, el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 1736 de 2020, entendió que la función de inspección, vigilancia y control atribuida a la Superintendencia de Sociedades, por el artículo 2 de la Ley 1966 de 2019, dentro del Sistema Integrado de Inspección, Vigilancia y Control para el Sector Salud, no significa que dicha entidad pueda ejercer, de manera autónoma, las referidas competencias frente a las sociedades y las empresas unipersonales que operan en este sector, prescindiendo de la Superintendencia de Salud, ni que pueda adoptar directamente las decisiones correspondientes (sancionatorias o no); sino que sus atribuciones de inspección, vigilancia y control debe utilizarlas para apoyar a la Superintendencia Nacional de Salud, bajo la coordinación y dirección de esta, especialmente en relación con aquellos aspectos y potestades que no hayan sido expresamente asignados a esta última entidad. (Negrilla y subraya fuera de texto).
Así mismo, es pertinente señalar que, el 1 de octubre de 2019 (es decir, después de la promulgación de la Ley 1966, que ocurrió el 11 de julio de ese año), el Gobierno expidió el Decreto 1765 de 2019, que modificó el 2462 de 2013, en relación con algunas competencias de la Supersalud. A su vez, el Decreto 1765 de 2019 fue derogado expresamente y sustituido por el Decreto 1080 de 2021, que entró a regir el 10 de septiembre del presente año. Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud. (Negrilla y subraya fuera de texto).
En relación con este último decreto, vale la pena mencionar, lo señalado en sus considerandos tres y cuatro:
“Que, el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, estableció los sujetos de inspección, vigilancia y control integral por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
Que, mediante la Ley 1949 de 2019, “por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones” se modificaron las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011 con el fin de fortalecer la capacidad institucional de la Superintendencia Nacional de Salud en materia sancionatoria.” [Se resalta].
Sobre el ámbito de la función asignada a la Superintendencia Nacional de Salud, en relación con el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, creado por la Ley 1966 de 2019, el artículo 3 del Decreto 1080 de 2021 establece, en lo pertinente:
Artículo 3. Ámbito de inspección, vigilancia y control. La Superintendencia Nacional de Salud, tiene a su cargo el Sistema Integrado de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social y le corresponde ejercer inspección, vigilancia y control respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud enunciados, entre otros, en los artículos 155 de la Ley 100 de 1993, 121 y 130A de la Ley 1438 de 2011 y 2 de la Ley 1966 de 2019.
[…] [Se resalta].

Y con respecto a las atribuciones específicas de dicha Superintendencia, previstas en el artículo 4 ejusdem, vale la pena destacar las siguientes:
1. Dirigir el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
2. Fijar las políticas de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[…]
5. Ejercer la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del Sector Salud.
[…]
17. Coordinar y dirigir el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1966 de 2019.
[…]
26. Autorizar o negar previamente a las Entidades Promotoras de Salud EPS, cualquier modificación a la razón social, sus estatutos, cambios en la composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica, escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la cesión de activos, pasivos, contratos y otros mecanismos aplicables.
[…]
28. Aprobar o negar todo acto jurídico que tenga por objeto o efecto cambios en la composición de capital o del patrimonio de las Entidades Promotoras de Salud, cuando se presente una adquisición directa o indirecta del diez por ciento (10%) o más, de conformidad con las competencias asignadas en el artículo 75 de la Ley 1955 de 2019.
[…]
30. Adelantar la toma de posesión, los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar y otras medidas especiales [de] las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las entidades que administren planes voluntarios de salud, las entidades adaptadas y las entidades pertenecientes a los regímenes Especial y de Excepción de Salud en sus actividades de salud y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra Entidad, así como intervenir técnica y administrativamente a las secretarías departamentales, distritales y municipales de Salud o las entidades que hagan sus veces.
[…]
32. Ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control frente a los sujetos vigilados, en cuyo desarrollo se podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación de competencia de los demás órganos que ejercen inspección, vigilancia y control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizando el debido proceso, el ejercicio de la ética profesional, la adecuada relación médico paciente y el respeto de los sujetos vigilados por la dignidad de los pacientes y de los profesionales de la salud.
33. Imponer sanciones en ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para tal efecto se haya previsto en el artículo 128 y 131 de la Ley 1438 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 1949 de 2019.
[…]
47. Autorizar la constitución y/o habilitación y expedir el certificado de funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado.
48. Autorizar el funcionamiento, las condiciones de habilitación y verificar las condiciones de permanencia que deben cumplir las Entidades Promotoras de Salud que surjan del Plan de Reorganización Institucional propuesto ante la Superintendencia Nacional de Salud.
49. Revocar o suspender la autorización o habilitación de funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud, cuando la entidad incumpla los requisitos establecidos en la norma.
[…]
57. Definir el conjunto de medidas preventivas para el control de los sujetos vigilados, así como los indicadores de alerta temprana y ejercer sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre la materia, acordes con el Sistema General de Seguridad Social en Salud conforme a lo previsto en la normatividad vigente. [La Sala destaca].”
Como se observa, este decreto, expedido, también, después de la promulgación de la Ley 1966 de 2019, reglamenta las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, en el marco del Sistema Integrado de Inspección, Vigilancia y Control del Sector Salud. En esa medida, ratifica que la Supersalud tiene a su cargo dirigir y coordinar dicho Sistema, dentro del cual debe ejercer la inspección, vigilancia y control de carácter integral sobre algunos de los actores que intervienen en este sector, entre ellos, las empresas promotoras de salud (EPS), tanto del régimen contributivo como subsidiado.
Con relación a dichas empresas, en particular, la Sala destaca que el decreto reglamentario le asigna expresamente a la Supersalud las siguientes atribuciones, entre otras: i) autorizar su constitución y/o habilitación, y expedir el respectivo certificado de funcionamiento, así como revocar o suspender la autorización o habilitación, cuando las EPS incumplan los requisitos de operación establecidos en las normas; ii) autorizar o negar previamente cualquier modificación a la razón social, a sus estatutos, cambios en la composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica, escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la cesión de activos, pasivos, contratos y otros mecanismos; iii) aprobar o negar todo acto jurídico que tenga por objeto o efecto transferir o modificar la composición del capital o del patrimonio de una EPS, en un porcentaje igual o superior al diez por ciento (10%); iv) llevar a cabo la toma de posesión, los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar y otras medidas especiales sobre tales empresas; v) autorizar el funcionamiento, las condiciones de habilitación y verificar las condiciones de permanencia que deben cumplir las EPS que surjan de un plan de reorganización institucional propuesto ante la Superintendencia Nacional de Salud (y aprobado por ella), y vi) realizar las investigaciones administrativas que sean necesarias e imponer las sanciones previstas en la ley.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que, si bien una interpretación literal y aislada de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1966 de 2019, especialmente en su inciso tercero, llevaría a la conclusión de que las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las sociedades y las empresas unipersonales que actúan en el sector salud (incluyendo las EPS que tengan esa naturaleza jurídica) fueron asignadas a la Superintendencia de Sociedades, de manera directa y exclusiva, con lo cual dichas atribuciones no podrían seguir a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud (pues no podría haber una duplicidad en el ejercicio de tales funciones), una hermenéutica más detenida y sistemática de la norma, a la luz de otras disposiciones de la misma ley, de las leyes anteriores que han regulado las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud y de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional para reglamentar parcialmente la Ley 1966, permiten llegar a una conclusión diferente.

En efecto, debe recordarse, en primer lugar, que el mismo artículo 2 de la Ley 1966 de 2019, en su inciso primero, establece tres condiciones que están llamadas a regir la participación de la Superintendencia Nacional de Salud y de las otras superintendencias (incluyendo la de Sociedades) en el Sistema Integrado de Inspección, Vigilancia y Control:
i) Dicho sistema se basa en la acción especializada y coordinada entre la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Nacional de Salud. En consecuencia, son los principios de especialización y de colaboración armónica o cooperación entre entidades públicas (artículos 113 y 209 de la Constitución) los que le sirven de fundamento al referido sistema.
ii) La coordinación y dirección del Sistema Integrado le corresponde a la Superintendencia de Salud, y
A dicha entidad le compete, igualmente, realizar los procesos administrativos sancionatorios (lo que supone, como se sabe, investigar e imponer las respectivas sanciones).
En segundo lugar, las normas legales y con fuerza de ley expedidas antes de la Ley 1966 de 2019, que no fueron derogadas expresamente por esta, sino que, por el contrario, fueron ratificadas (algunas de ellas) por la misma ley (artículo 17), le otorgan a la Superintendencia Nacional de Salud la función de inspección, vigilancia y control integral (objetiva y subjetiva) sobre determinadas entidades que participan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre ellas, las EPS.
Con respecto a estas últimas, debe reiterarse que, desde la Ley 100 de 1993 (artículo 230), han estado sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, independientemente de su naturaleza jurídica.
En tercer lugar, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional para establecer las funciones de la Superintendencia de Sociedades y de la Superintendencia Nacional de Salud, que reglamentan parcialmente el artículo 2 de la Ley 1966, mantienen las atribuciones otorgadas a la Supersalud por las normas legales y con fuerza de ley antes citadas, y precisan que la función de inspección, vigilancia y control atribuida a la Superintendencia de Sociedades por la Ley 1966 de 2019, en relación con las sociedades y las empresas unipersonales que operan en este sector, tienen el propósito de apoyar a la Superintendencia de Salud en asuntos del derecho de sociedades y en otros temas que son del ámbito ordinario de la Supersociedades.

Esta interpretación armonizaría también con lo dispuesto en el artículo 86, numeral 2º, de la Ley 222 de 1995, que menciona, entre las funciones generales de la Superintendencia de Sociedades, la de «[d]ar apoyo en los asuntos de su competencia al sector empresarial y a los demás organismos del Estado» [se resalta].
Finalmente, es importante señalar que la interpretación opuesta, es decir, aquella que lleve a concluir que la inspección, vigilancia y control asignada a la Superintendencia de Sociedades por el artículo 2 de la Ley 1966 de 2019 debe ejercerse de forma autónoma, directa y exclusiva, por parte de dicha autoridad, sobre las sociedades y las empresas unipersonales que operan en el sector salud (en sus aspectos societarios), terminaría produciendo un indeseable y perjudicial fraccionamiento de la referida función, que iría en contra de varios principios constitucionales que orientan la función administrativa (como los de eficacia, coordinación, celeridad y economía)…” (Negrilla y subraya fuera de texto)
(…)
Por todas las consideraciones anteriores, la Sala concluye que el artículo 2 de la Ley 1966 de 2019 debe interpretarse en el sentido de que la función de inspección, vigilancia y control atribuida a la Superintendencia de Sociedades, dentro del Sistema Integrado de Inspección, Vigilancia y Control del Sector Salud, debe cumplirse por dicha entidad para: i) apoyar a la Superintendencia Nacional de Salud en asuntos propios del derecho societario y otros especialmente atribuidos a la Superintendencia de Sociedades, en relación con las sociedades y empresas unipersonales que operan en el sector salud, y ii) ejercer directamente, pero en coordinación con la Supersalud, aquellas atribuciones, potestades o mecanismos específicos que formen parte de las funciones de vigilancia y control de la Supersociedades, pero que no hayan sido atribuidos por la ley a la Superintendencia de Salud, en relación con sus propios vigilados.”8 (Se subraya).
(…)
Con respecto a las Instituciones Prestadoras de Salud – IPS, esta Superintendencia se ha pronunciado en los siguientes términos:
“(…) 4. En primer lugar, lo que resulta claro de la revisión de esta disposición, es que la vinculación de otras superintendencias dentro del Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el sector salud, no modifica el hecho de que sea la Superintendencia Nacional de Salud la supervisora natural de las compañías que prestan sus servicios dentro del sector salud. En ese sentido, sin que pierdan las condiciones de sujetos vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud, los demás entes de supervisión que se integran a este nuevo sistema, están llamados a prestar una labor de apoyo o complementariedad a las facultades pertenecientes al supervisor de la actividad.
5. Así, el Decreto 1795 de 2019, le reservó a la Superintendencia Nacional de Salud, en forma específica, unas facultades de supervisión subjetiva, es decir, en materia societaria sobre las sociedades del sector salud.
En efecto, tratándose de la aprobación de reformas estatutarias relacionadas con instituciones prestadoras de salud, se reservó específicamente la facultad de autorizar o negar previamente cualquier modificación relacionada con la disminución de capital o la ampliación del objeto social a actividades no relacionadas con la prestación del servicio de salud. Esta situación, debe entenderse en forma armónica con la atribución de competencia general de la Superintendencia de Sociedades incorporada en la legislación mediante el artículo 2° de la Ley 1966 de 2019.
Conforme lo anterior, en el numeral 25 del artículo 1º del Decreto 1765 de 2019, norma posterior y particular, se establecen linderos a esa competencia general, principal y directa, por razón de la intrínseca relación entre la reforma estatutaria en los supuestos allí planteados, con la prestación del servicio de salud.
6. Se entiende entonces pacífico, en principio, el deslinde de competencias para el trámite de aprobación de reformas estatutarias de instituciones prestadoras de servicios de salud, el cual, como se indicó, solamente requiere autorización del supervisor del sector salud en los dos supuestos antes mencionados. (Subraya fuera de texto)
Así las cosas, si la reforma estatutaria pretendida, según su consulta la escisión, implica disminución de capital o la ampliación del objeto social a actividades no relacionadas con el servicio de salud, es claro que la competencia para conocer de su aprobación previa, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud.
Por su parte, si la reforma estatutaria, no implica disminución de capital o no implica la ampliación del objeto social a actividades no relacionadas con el servicio de salud, resulta aplicable el régimen mercantil, siempre y cuando se trate de una sociedad comercial. Es decir, le corresponderá a la Superintendencia de Sociedades autorizar dicha reforma estatutaria, si se trata de sociedades que cumplan los criterios de vigilancia establecidos en la ley.
7. Es responsabilidad de la institución prestadora de servicios de salud definir si la reforma estatutaria en que se encuentra interesada produce una efectiva disminución de capital o la extensión de su objeto social a actividades no relacionadas con la prestación de servicios de salud, para que en caso positivo acuda a la Superintendencia Nacional de Salud para su aprobación, o en caso negativo, se someta al régimen de autorizaciones de reformas estatutarias que rige para las entidades vigiladas por la Superintendencia de Sociedades, sin que pueda entenderse por tal motivo que quede sometida a alguna causal de vigilancia por parte de la Superintendencia de Sociedades.” (Negrilla y subraya fuera de texto).
Con base en los textos transcritos se atienden puntualmente las preguntas formuladas:
“1. ¿Los demás asuntos originalmente contenidos en el numeral 10 del artículo 8° de Funciones del Despacho del Superintendente del Decreto 1018 de 2007 que no se encuentran expresamente contemplados en los numerales 26 a 29 del Decreto 1080 de 2021 deben ser sometidos a autorización previa por parte de la Superintendencia de Sociedades?”
Como se deduce claramente del Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado transcrito, las normas legales y con fuerza de ley expedidas antes de la Ley 1966 de 2019, que no hayan sido derogadas expresamente se encuentran vigentes y le otorgan a la Superintendencia Nacional de Salud la función de inspección, vigilancia y control integral (objetiva y subjetiva) sobre las entidades que participan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Así mismo, se establece que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional para determinar las funciones de la Superintendencia de Sociedades (Decreto 1736 de 2020) y de la Superintendencia Nacional de Salud (Decreto 1080 de 2021), que reglamentan parcialmente el artículo 2 de la Ley 1966, mantienen las atribuciones otorgadas a la Supersalud por las normas legales y con fuerza de ley antes citadas.
Adicionalmente, con base en el concepto de esta Superintendencia también transcrito, se entiende que en relación con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, el trámite de aprobación de reformas estatutarias en las cuales no haya disminución de capital o no haya la ampliación del objeto social a actividades no relacionadas con el servicio de salud, la competencia para su aprobación se encuentra deferida en cabeza de la Superintendencia de Sociedades. (Negrilla y subraya fuera de texto)
Finalmente, se afirma que la función de inspección, vigilancia y control atribuida a la Superintendencia de Sociedades por el Artículo 2° de la Ley 1966, en relación con las sociedades y las empresas unipersonales que operan en el sector salud, tiene el propósito de apoyar a la Superintendencia Nacional de Salud en asuntos del derecho de sociedades y en otros temas que son del ámbito ordinario de la Supersociedades.”.
C. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – DECRETO 1080 DEL 2021, “POR EL CUAL SE MODIFICA LA ESTRUCTURA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD”.
El numeral 26 del artículo 4 del Decreto 1080 del 2021, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”, en torno de las Empresas de Medicina Prepagada, prescribió lo siguiente:
“Artículo 4°. Funciones. La Superintendencia Nacional de Salud cumplirá las siguientes funciones:
(…)
26. Autorizar o negar previamente a las Entidades Promotoras de Salud EPS, cualquier modificación a la razón social, sus estatutos, cambios en la composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica, escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la cesión de activos, pasivos, contratos y otros mecanismos aplicables.
27. Autorizar o negar previamente a las empresas de medicina prepagada y al servicio de ambulancia prepagado, cualquier modificación a la razón social, cambios de la composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica, escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la cesión de activos, pasivos, contratos y otros mecanismos aplicables.
(…)
29. Autorizar o negar previamente a las instituciones prestadoras de servicios de salud, las operaciones relacionadas con la disminución de capital y ampliación de objeto social a actividades no relacionadas con la prestación de los servicios de salud.” (Negrilla y subraya fuera de texto).
D. CONCLUSIONES RESPECTO DE LAS EMPRESAS DE MEDICINA PREPAGADA.
Conforme a las preceptivas legales y al pronunciamiento del Consejo de Estado citado, es posible identificar las siguientes conclusiones respecto de la pregunta planteada:
i. La gestión que desarrollará la Superintendencia de Sociedades como integrante del Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, se realizará bajo las reglas administrativas de la acción especializada y coordinada entre las entidades que conforman el citado sistema, bajo la coordinación y dirección de la Superintendencia Nacional de Salud, quien será la encargada de adelantar los procesos sancionatorios.
ii. La Superintendencia de Sociedades tendrá competencia únicamente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades del sector salud y empresas unipersonales que operen en el sector, a efectos de verificar el cumplimiento de las normas de derecho de sociedades y demás asignadas a este ente de control, a fin de apoyar a la Superintendencia Nacional de Salud, siempre bajo la coordinación y dirección de esta última, quien es la encargada de adelantar los procedimientos administrativos sancionatorios que correspondan.
iii. Finalmente, la ampliación del objeto social de una Empresa de Medicina Prepagada del tipo Sociedad Anónima, no requiere de autorización por parte de la Superintendencia de Sociedades. Sin perjuicio de lo anterior, deberá revisarse en cada caso particular, si dicha operación requiere algún tipo de autorización por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
“2. ¿Qué otros asuntos relacionados con compañías de medicina prepagada están sujetos a autorización previa por parte de la Superintendencia de Sociedades?”
Con base en los parámetros legales mencionados a lo largo del presente oficio, se puede claramente analizar, definir y establecer por parte del peticionario, en cada caso particular, si una Empresa de Medicina Prepagada se encuentra dentro de los supuestos que la obliguen a adelantar algún procedimiento administrativo de autorización por parte de la Superintendencia de Sociedades, con base en las competencias asignadas a ésta (las cuales podrá encontrar, entre otras, en el Código de Comercio, en la Ley 222 de 1995, en la Ley 1258 de 2008 y en la Circula Básica Jurídica); claro está, tenido presentes las competencias exclusivas que le corresponde asumir a la Superintendencia Nacional de Salud consagradas en las normas que regulan sus funciones.
“3. ¿Si la transformación de una Institución Prestadora de Servicios de Salud –IPS del tipo de la Sociedad Anónima a Sociedad por Acciones Simplificada requiere autorización previa por parte de la Superintendencia de Sociedades?”
De los textos normativos indicados, de lo preceptuado en acápites anteriores en la doctrina y de acuerdo con lo determinado por el Consejo de Estado, se puede inferir con toda claridad que la transformación de un Institución Prestadora de Salud del tipo de Sociedad Anónima a Sociedad por Acciones Simplificada, no requiere autorización por parte de la Superintendencia de Sociedades. Sin perjuicio de lo anterior, deberá revisarse en cada caso particular, si dicha operación requiere algún tipo de autorización por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
“4. ¿Si los estatutos resultantes de la trasformación de una Institución de Prestadora de Servicios de Salud –IPS del tipo de la Sociedad Anónima a Sociedad por Acciones Simplificada requieren autorización previa por parte de la Superintendencia de Sociedades?”
Los estatutos de una sociedad por acciones simplificada resultantes de la trasformación de una Institución de Prestadora de Servicios de Salud –IPS del tipo de Sociedad Anónima a Sociedad por Acciones Simplificada no requieren autorización previa por parte de la Superintendencia de Sociedades. Sin perjuicio de lo anterior, deberá revisarse en cada caso particular, si dicha operación requiere algún tipo de autorización por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
“5. ¿Qué otros asuntos relacionados con Instituciones Prestadoras de Servicios de salud –IPS están sujetas autorización previa por parte de la Superintendencia de Sociedades?”
Con base en los parámetros legales mencionados a lo largo del presente oficio, se puede claramente analizar, definir y establecer por parte del peticionario, en cada caso particular, si una Institución Prestadora de Servicios de Salud se encuentra dentro de los supuestos los supuestos que la obliguen a adelantar algún procedimiento administrativo de autorización por parte de la Superintendencia de Sociedades, con base en las competencias asignadas a ésta (las cuales podrá encontrar, entre otras, en el Código de Comercio, en la Ley 222 de 1995, en la Ley 1258 de 2008 y en la Circula Básica Jurídica); claro está, tenido presentes las competencias exclusivas que le corresponde asumir a la Superintendencia Nacional de Salud consagradas en las normas que regulan sus funciones.
En los anteriores términos su solicitud ha sido atendida en el plazo y con los efectos descritos en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se invita al usuario a consultar en nuestra página WEB www.supersociedades.gov.co los conceptos y normativa emitidos por la entidad, así como la herramienta tecnológica Tesauro.

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